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关于《绵阳市城市市容和环境卫生管理条例(草案)》的说明

http://www.scol.com.cn  (2016-07-28 09:15:13)  来源:绵阳日报  
编辑:尹勇  

《绵阳市城市市容和环境卫生管理条例(草案)》(以下简称《条例》),于2016年7月15日经市人民政府第96次常务会议讨论通过,现就《条例》作如下说明:

一、《条例》制定的必要性

市容和环境卫生管理是维护城市正常运转的一项基础性工作,与人民群众的工作、生活环境密切相关。绵阳市作为全国唯一科技城、全国文明城市、全国卫生城市,一直高度重视市容和环境卫生管理工作,城市市容环境卫生面貌有了显著改善,取得了很好的效果,但随着城市化的推进和快速发展,在市容和环境卫生管理中也出现了许多新情况、新问题,群众反映强烈。尽管已有国务院的《城市市容和环境卫生管理条例》和《四川省城乡环境综合治理条例》,但绵阳市城市管理存在的问题上位法或未作规定,或规定得不够明确、具体,有的条款甚至与新的法律相抵触,绵阳市此前制定的城市管理方面的规范性文件也已超过有效期。主要有:

(一)上位法未作规定的部分:市容环境卫生责任制度方面,政府已储备征用的土地和已明确土地使用权的待建土地、未聘请物业服务企业的居住区、公共厕所、垃圾转运站、消纳场以及其他环境卫生设施、化粪池、储粪池等区域的责任区和责任人;建(构)筑物外立面管理;公共场所容貌管理方面,跨门经营等行为的行政强制措施,违反停车点位设置的处罚,闲置用地和待建用地的围挡设置管理;户外广告方面,擅自设置大型户外广告的处罚;环境卫生管理方面,违反餐厨垃圾管理的处罚等。

(二)上位法不够具体细化或不同法律法规间互有交叉的部分:户外广告和招牌设置和管理;功能照明和景观照明的设置和管理;公共场所环境卫生管理方面饲养家畜家禽鸽子的管理;停车场和运输车辆的扬尘管理;生活垃圾和建筑垃圾管理;环卫基础设施建设与管理;行政执法措施等。

(三)上位法与新法抵触部分:《城市市容和环境卫生管理条例》和《四川省城乡环境综合治理条例》中关于强制拆除建(构)筑物和代为清除的规定,与《行政强制法》关于行政强制执行的规定相抵触。

(四)绵阳市相关已失效的规范性文件:绵阳市城市景观照明管理办法(2009)、绵阳市城区户外广告位有偿使用暂行规定(2004)、绵阳市城市户外广告设置管理办法(2009)、绵阳市城区招牌设置管理办法(2010)、绵阳市城区犬只管理办法(2013)。

因此,根据国家和省有关法律、法规,结合绵阳实际,制定本《条例》很有必要。基于上述原因,在获得地方立法权后,《条例》被确定为绵阳市第一部实体性的地方立法。

二、《条例》制定的经过

2015年12月3日,绵阳获批行使地方立法权后,市城管执法局即启动了前期考察调研和意见收集工作,梳理上位法不能解决而又急需解决的问题,征集拟起草条例的内容。

2016年3月21日,《条例》正式立项,市城管执法局正式启动《条例》文本起草工作,抽调专门人员组成了起草工作组,听取市人大立法专家建议,多次召开小组会、局办公会、局党组会专题研究起草中的问题,征求全市市容和环境卫生主管部门的意见,5月上旬完成《条例》初稿。

5月,征求全市市容和环境卫生主管部门意见,征求各县(市、区、园区)人民政府(管委会)、市政府各工作部门、市中级人民法院、市人民检察院、市律师协会、市法学会意见,通过绵阳晚报、绵阳日报、绵阳电视台、官方网站、微信等方式向社会公众征求意见,共收集意见100条,采纳和部分采纳44条。

5月12日、6月12日,市人大法制委、法工委、城环资工委两次召开座谈会,提出意见48条,采纳和部分采纳42条。

6月19日,市城管执法局委托四川大学法学院徐继敏教授、四川省社会科学院韩旭研究员、中共四川省委党校禹竹蕊教授组成专家小组,对出台《条例》的合法性和合理性,内容布局合理性,设定行政许可、行政处罚、行政强制的合法性进行了论证,提出专家意见37条,采纳和部分采纳31条。

6月20日,由市政府副秘书长冯中兵主持举行了听证会,对《条例》规定的行政许可、行政强制和新设的行政处罚进行听证,收到听证会代表意见133条,采纳和部分采纳31条。

7月13日,市政协召开立法协商会议,收集政协委员、立法协商专家和市民代表意见39条,采纳和部分采纳10条。

7月15日,市人民政府第96次常务会议审议了《条例》草案,并原则通过。根据会议审议情况,市城管执法局对文本草案再次进行了修改和调整。

7月18日,经市法制办审查、修改,形成了目前的草案文本。

三、《条例》的主要内容

(一)基本原则和特点

《条例》遵循与上位法不抵触、体现绵阳地方特色、体现实用和可操作性、教育与处罚相结合的原则,具备针对性、创新性、操作性和前瞻性。《条例》大部分罚则均规定对违法行为责令改正,拒不改正的才予以处罚,充分体现了教育在前、处罚在后的人性化执法思路;同时明确规定制定城市容貌标准要突出国家科技城特色,并结合美丽绵阳建设规定了景观照明、招牌管理、广告管理等相关条款,充分体现了绵阳地方特点。

《条例》根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发〔2015〕37号)精神,结合绵阳实际,规定了推进城市管理数字化、精细化、智慧化建设,建立市容和环境卫生管理执法协管员制度,加强司法衔接和诚信体系建设等方面的内容,具有一定的前瞻性。

(二)关于结构和体例

《条例》分总则、市容和环境卫生责任区制度、市容管理、环境卫生管理、执法保障和监督、附则共六章七十六条。

《条例》没有将法律责任作专章规定,而是采用了将禁止性条款与罚则放在一起表述的方式,主要是基于《条例》涉及面广、内容多而繁杂,这样设置可使违法行为与其应承担的行政责任相对应,一目了然,方便行政相对人理解和执法人员执法。在征求意见过程中,许多单位、市民对该《条例》的立法体例予以了肯定。

(三)关于适用范围

《条例》适用范围为本市行政区域内城市建成区以及建成区以外其他实行城市化管理的区域。考虑到城市化是一个长久的动态过程,特授权市、县(市)人民政府划定并公布适用《条例》的其他实行城市化管理的区域,既能符合我市当前市容环境卫生管理工作的实际情况,又能确保原则性与灵活性得到兼顾。

需要特别说明的是,目前绵阳城市建成区面积125平方公里,但建成区的具体范围没有公开,市人民政府第96次常务会议已经决定由市城乡规划局负责,市住房城乡建设局、市城管执法局等单位配合,尽快公布绵阳城市建成区具体范围,指导县市区划定并公布城市建成区具体范围,便于本《条例》生效后顺利实施。

(四)关于管理体制

城市市容和环境卫生管理工作需要多部门相互配合、共同履职,《条例》确定市容和环境卫生行政主管部门负责市容和环境卫生管理工作的同时,明确发展和改革、公安、财政、住房城乡建设、城乡规划、城市管理、环境保护、国土资源、交通等行政主管部门按照各自职责,共同做好市容和环境卫生管理相关工作,并要求街道办事处、镇(乡)人民政府对其辖区内的市容和环境卫生工作进行管理、协调、监督和检查,督促单位和个人共同维护市容和环境卫生。

同时,借鉴宁波、大连做法,《条例》规定“具有行政管理职能的市人民政府派出机构根据市人民政府授权,负责本区域市容和环境卫生管理工作”,希望能通过地方立法解决我市园区管委会的城市管理主体地位。

此外,虽然市容环卫工作目前大多由城管部门负责管理,但鉴于我市城市管理部门只有市本级及江油市、三台县是政府组成部门,所以仍采用了“市容环卫行政主管部门”的表述。

(五)关于市容和环境卫生责任制度

建立政府和社会分工负责、齐抓共管的责任制度是实现市容和环境卫生管理目标的必要保障,也体现了“人民城市人民管”的理念。《条例》结合我市城市管理的实际情况,根据不同区域、场所、设施的各自特点,设置专章对市容环境卫生责任区域、责任人作出划分和界定,对责任人责任作出规定。《条例》在《四川省城乡环境综合治理条例》规定的基础上,增加确定了已征未供土地、未聘请物业服务企业的居住区、公共厕所、垃圾转运站、消纳场、化粪池、储粪池的责任区的责任人,并新设了相应的行政处罚。

(六)关于市容管理

市容管理内容分为建(构)筑物容貌管理、公共场所容貌管理、建设工地容貌管理、户外广告和招牌容貌管理、城市照明容貌管理。《条例》具体规定了建(构)筑物外立面容貌,架空管线的安装与设置,临时占用、临时经营、跨门经营、张贴宣传品,停车场、洗车场、施工工地围挡、闲置用地、待建用地容貌,户外广告及招牌的设置与管理,照明设施的管理等内容。新设第十五条第一款第五、七、八、九项,第二十四至二十七条、第三十一条、第三十四条、第三十五条、第三十八条、第四十二条、第四十五条的罚则。

(七)关于环境卫生管理

环境卫生管理分为公共场所环境卫生管理、生活垃圾及餐厨垃圾的管理、建筑垃圾的管理、环境卫生设施建设与管理、环境卫生作业及服务管理。《条例》具体规定了公共场所环境卫生、搭建饲养设施污染环境、轮胎带泥污染路面、油烟、垃圾分类,生活垃圾、餐厨垃圾、建筑垃圾等的收运与处置,环卫设施的建设与管理,环卫作业服务与管理。新设第四十七条第一款第二、五项,第四十八条、第四十九条第三款、第五十一条、第五十二条、第五十五条、第五十七条、第六十至六十二条、第六十四条、第六十八条、第六十九条的罚则。

(八)关于行政审批事项

1、明确“城市照明设施的设计方案应当征求市容环卫行政主管部门意见”

根据《四川省城乡规划条例》第五十六条第一款、第三款“规划条件分为规定性条件和指导性条件。指导性条件包括:建筑体量、风格、风貌、色彩和景观环境要求”的规定,城市照明设施属于规划条件中的指导条件,规划部门原本在核发建设工程规划许可证时应将其一并纳入,但我市目前大多将城市照明设施的管理职责剥离出来,交由城管部门或市容环境卫生行政主管部门行使,为了加强城市照明管理,改善城市功能照明或景观照明,维护好绵阳现有的城市照明、景观照明设施,根据我市实际情况,《条例》关于“城市照明设施的设计方案应当征求市容环卫行政主管部门意见”的规定应不属于新设许可,也不属于增设许可条件。

2、《条例》涉及的其他行政许可事项七项,都依据上位法确定,不属于新设置行政许可事项。这七项行政许可事项和依据是:

(1)第十七条第一款“修建城市雕塑、建(构)筑或其他设施的审批”(《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《四川省城乡规划条例》第三十四条);

(2)第十九条第二款“张挂、张贴宣传品审批”(国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第十七条);

(3)第三十四条第一款“设置大型户外广告必须征得市容环卫行政主管部门同意后,按照有关规定办理审批手续”(国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条第二款);

(4)第三十四条第二款“占用城乡用地和空间修建建(构)筑物设置大型户外广告设施的审批”(《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《四川省城乡规划条例》第三十四条);

(5)第四十九条“家畜家禽、鸽子的饲养审批”(国务院《城市市容和环境卫生管理条例》第三十三条、《四川省城乡环境综合治理条例》第三十五条第二款);

(6)第五十五条“城市生活垃圾经营性清扫、收集、运输、处置服务许可”(国务院412号令第102项);

(7)第六十条“城市建筑垃圾处置核准”(国务院412号令第101项)。

(九)关于行政强制

《条例》根据上位法的规定,明确了两种行政强制,不属于新设行政强制事项,具体是:

1、依据《行政强制法》、国务院《无照经营查处取缔办法》第九条的规定,《条例》第二十三条对擅自在城市道路、人行天桥、地下通道、广场以及其他公共场所从事摆摊设点、兜售物品等经营活动的行为进行查处时,设置了可对违法行为人的经营物品、工具实施扣押的行政强制措施。

2、根据《行政强制法》第五十二条普遍授权的规定,《条例》第二十二条、第五十二条明确了可以实施代履行的具体情形,以确保保持市容环境卫生整洁的立法目的得以实现。

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